رمزگشایی از ماجرای FATF

این بیانیه با اشاره به همکاری درازمدت ایران با گروه اقدام مالی که در دولت‌های گذشته نیز به شکلی فعالانه وجود داشته است، نگاهی به روند کاری طی شده در تعاملات ایران با این گروه داشته است و اثر این تعاملات را که به خروج کشور از فهرست کشورهای پرخطر و غیرهمکار گروه اقدام مالی (فهرست سیاه اقدام مالی) منجر شد، تشریح می‌کند. این بیانیه، به قوانین متعددی اشاره می‌کند که در مجالس گذشته و در سال‌های 1386، 1387 و 1394 تصویب شد و مبانی قانونی همکاری ایران با گروه اقدام مالی در زمینه مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم را مشخص کرده است. گزارش شورای عالی مبارزه با پولشویی، پنج انتقاد مطرح شده از سوی منتقدان همکاری ایران با گروه اقدام مالی را نیز ذکر کرده و با شفاف‌سازی ابهامات موجود در این انتقادها، به آنها پاسخ داده است. بر اساس این پاسخ، گروه اقدام مالی به رویه‌ها و قوانین موجود در کشورها به منظور مقابله با پولشویی و تامین مالی تروریسم می‌پردازد و برخلاف انتقادهای مطرح شده، «جمع‌آوری اطلاعات» در حیطه اختیارات این گروه قرار نداشته و ایران هم تعهدی به دادن اطلاعات ندارد. علاوه بر این، صلاحیت تشخیص مصادیق تروریسم بر عهده کشورها است و ایران هم، این اختیار را خواهد داشت که با تشخیص خود قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل را اجرا کند و الزامی هم در تبعیت کشورهای عضو گروه اقدام مالی از تحریم‌های اختصاصی وضع شده از سوی آمریکا، وجود ندارد.

گروهی برای مقابله با جرایم مالی

بر اساس گزارش منتشر شده، گروه اقدام مالی یک نهاد بین الدولی است که در سال 1989 تاسیس شده و کارکرد آن، عبارت است از وضع استانداردهایی برای مقابله با پولشویی، تامین مالی تروریسم و سایر جرایمی که سلامت نظام مالی را تهدید می‌کنند. گروه اقدام مالی تلاش می‌کند تا اجرای این استانداردها در کشورها را ارتقا دهد و همکاری بین‌المللی برای مبارزه با سوء استفاده از بنگاه‌های اقتصادی و نظام مالی در جهت ارتکاب جرایم فوق را تشویق کند. استانداردهای گروه اقدام مالی به‌طور خلاصه شامل موارد «شناسایی ریسک‌ها و در نظر گرفتن سیاست‌هایی برای همکاری داخلی»، «تعقیب قضایی پولشویی»، «تامین مالی تروریسم و سایر جرائمی که سلامت نظام مالی را تهدید می‌کنند»، «اتخاذ اقدامات پیشگیرانه برای بخش مالی اقتصاد و سایر بخش‌های مشخص شده در استانداردها (بنگاه‌های اقتصادی، مشاغل غیر مالی و ...)»، «اعطای اختیارات و مسوولیت‌های لازم به مقامات ذی‌صلاح (مقامات قضایی، اجرایی و نظارتی)» و «سایر اقدامات نهادی برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم و تسهیل همکاری بین‌المللی» است.

همکاری تقریبا همه کشورها با گروه

مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، یکی از گام‌های ضروری مبارزه با فساد مالی در هر کشور است. گزارش «شورای عالی مبارزه با پولشویی» توضیح می‌دهد: استانداردهای گروه اقدام مالی، موازینی هستند که هر کشوری در راستای مبارزه با فساد باید آنها را اعمال کند تا شفافیت لازم در فضای اقتصادی کشور ایجاد شود، فعالیت‌های مجرمانه از فعالیت‌های قانونی مشروع قابل تمایز باشند، مقامات قضایی و اجرایی اختیارات قانونی و نهادی لازم برای مقابله با جرائم مالی خصوصا در نظام بانکی را داشته باشند و مجازات‌های موثر و بازدارنده برای ارتکاب این جرائم وضع و اعمال شوند. از این رو تقریبا تمامی کشورهای دنیا استانداردهای گروه اقدام مالی را در قالب قوانین، آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و رویه‌های اجرایی داخلی خود اعمال کرده و بر اجرای آنها نظارت می‌کنند.

چرا باید با گروه اقدام مالی تعامل کرد؟

از سوی دیگر، گزارش شورای عالی مبارزه با پولشویی تصریح می‌کند که همکاری و تعامل با گروه اقدام مالی از آن رو ضرورت دارد که «امروزه کلیه بانک‌ها، موسسات مالی، شرکت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی در سراسر جهان موظف هستند که استانداردهای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم را اجرا کنند». این تکلیف براساس قوانین داخلی کشورها بر عهده تمام بنگاه‌های اقتصادی و تجاری گذاشته شده است. بر این اساس در مواردی که کشوری توسط گروه اقدام مالی در «فهرست کشورها و مناطق پرخطر و غیرهمکار» قرار گرفته باشد، موسسات مالی و سایر بنگاه‌های اقتصادی یا به‌طور کلی از تعامل با بانک‌ها و بنگاه‌های اقتصادی آن کشور صرف نظر می‌کنند یا همکاری خود را منوط به بررسی‌های به شدت سختگیرانه‌ای می‌کنند که در نهایت هزینه‌های معامله را به‌طور جدی افزایش می‌دهد. براین اساس، کلیه کشورها تلاش می‌کنند تا در فهرست یاد شده قرار نگیرند و در مواردی نیز که در این فهرست قرار می‌گیرند به سرعت در پی آن بر می‌آیند که اقدامات لازم برای خروج از فهرست را انجام دهند.

قوانین داخلی پشتیبانی همکاری

این گزارش در ادامه مبانی همکاری با گروه اقدام مالی در قوانین داخی را توضیح می‌دهد و در این زمینه می‌افزاید: به موجب «قانون مبارزه با پولشویی مصوب دوم بهمن ماه سال 1386»، یکی از وظایف شورای عالی مبارزه با پولشویی تبادل تجارب و اطلاعات با سازمان‌های مشابه در سایر کشورها در چارچوب ماده 12 آن قانون است و در این ماده نیز قید شده ‌که درمواردی که بین دولت ‌جمهوری اسلامی ایران و سایر کشورها «معاهده معاضدت قضایی» و اطلاعاتی در امر مبارزه با پولشویی تصویب شده باشد، همکاری طبق شرایط مندرج در توافقنامه صورت خواهد گرفت.علاوه بر این، یکی از جرایم اصلی مندرج در «قانون الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مبارزه با فساد»، مساله پولشویی است که در ماده 14 به آن اشاره شده است. در مواد متعددی از این قانون که 20 مهرماه سال 1387 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده، موضوع همکاری‌های بین‌المللی ذکر شده است. به‌عنوان مثال در بند (4) از ماده (5) این کنوانسیون (قانون)، قید شده است: «کشورهای عضو به نحو مقتضی و طبق اصول اساسی نظام حقوقی خود با یکدیگر و سازمان‌های منطقه‌ای و بین‌المللی مربوط در جهت ارتقا و توسعه اقدامات موضوع این ماده همکاری خواهند کرد». همچنین در قسمت «ب» از بند یک ماده 14 آن قید شده است: « بدون خدشه وارد آمدن به ماده (46) این کنوانسیون، اطمینان حاصل شود که مراجع اداری، نظارتی، ضابطان قانونی و سایر مراجع متعهد به مبارزه با پولشویی، این توانایی را دارند تا در سطح ملی و بین‌المللی در چارچوب شرایطی که قانون داخل آن کشور تعیین کرده است، همکاری و تبادل اطلاعات کنند و بدین منظور ایجاد واحد اطلاعات مالی را مدنظر قرار خواهند داد تا به‌عنوان مرکز ملی جمع‌آوری، تجزیه و تحلیل و نشر اطلاعات مربوط به پولشویی خدمت کند». همچنین بند 9 ماده 38 آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی، یکی از وظایف واحد اطلاعات مالی ایران را «تبادل اطلاعات با سازمان‌ها و نهادهای بین‌المللی طبق مقررات» در نظر گرفته و در بند 4 ماده 5 کنوانسیون مبارزه با فساد این نکته نیز قید شده است: «در راستای ایجاد نظام نظارتی و کنترلی طبق این ماده و بدون خدشه واردآمدن به هر ماده این کنوانسیون، از کشورهای عضو درخواست می‌شود تا از ابتکارات مربوط به سازمان‌های منطقه‌ای، بین‌المللی و چندجانبه علیه پولشویی استفاده کنند» و در بند 5 همان ماده نیز ذکر شده است: «کشورهای عضو تلاش خواهند کرد تا همکاری‌های جهانی، منطقه‌ای، زیرمنطقه‌ای و دوجانبه را در بین مراجع نظارتی، قضایی، ضابطین قانونی و مالی به منظور مبارزه با پولشویی گسترش دهند». مواد دیگر این کنوانسیون عبارتند از: ماده (44) در مورد استرداد اموال مجرمین، ماده (46) در رابطه با معاضدت قضایی، ماده (48) درخصوص همکاری در جهت اجرای قانون، ماده (52) درخصوص پیشگیری و کشف و انتقال عواید ناشی از جرم، ماده (54) درخصوص راهکارهای استرداد اموال از طریق همکاری بین‌المللی در زمینه مصادره، ماده (56) درخصوص همکاری‌های ویژه، ماده (61) درخصوص جمع‌آوری، مبادله و تجزیه و تحلیل اطلاعات مربوط به فساد. این کنوانسیون براساس ماده 9 قانون مدنی مقرر می‌دارد «مقررات عهودی که طبق قانون اساسی بین دولت ایران و سایر دول منعقد شده باشد در حکم قانون» در داخل کشور برای کلیه دستگاه‌ها و نهادها لازم‌الاجراست.علاوه براین در ماده 16 «قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم» مصوب «13 بهمن ماه 1394» قید شده است که به دولت جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می‌شود در اجرای این قانون مطابق تعهدات بین‌المللی خود در مبادله اطلاعات یا معاضدت قضایی با سایر کشورها با رعایت اصل هفتاد و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران همکاری کند.

تعامل با گروه اقدام مالی در دولت‌های گذشته

بر اساس گزارش منتشر شده، تعاملات با گروه اقدام مالی، منحصر به ماه‌های گذشته و این دولت نبوده و در دولت‌های سابق نیز تلاش‌های گسترده‌ای در جهت تعامل با گروه اقدام مالی صورت گرفته است که به دلیل فضای منفی بین‌المللی ایجاد شده علیه کشور، منتهی به نتیجه مطلوب نشده بود. در این راستا می‌توان به ‌صورت‌جلسات و تصمیمات متعدد شورای‌عالی مبارزه با پولشویی در سال‌های گذشته و در دوران دولت‌های قبلی اشاره کرد که مکررا تعامل با گروه اقدام مالی را جزو برنامه‌های مصوب این شورا و نقشه راه آن در نظر گرفته است و بر انجام آن تاکید کرده‌اند. اطلاعیه شورای‌عالی مبارزه با پولشویی، پس از اشاره به این تاریخچه همکاری‌ها، برخی از انتقادها مطرح شده را چنین به پرسش می‌گیرد: «البته برخی از برنامه‌ها و مصوبات مذکور در همان زمان منتشر شده و در دسترس عموم نیز قرار داشته‌اند اما هیچ‌یک از جریانات منتقد تعامل با گروه اقدام مالی، در آن دوران، انتقادی را نسبت به تصمیمات یاد شده ابراز نکرده‌اند».

اثر تعاملات در خروج از فهرست سیاه

اطلاعیه شورای‌عالی مبارزه با پولشویی پس از مروری بر تاریخچه تعامل‌ها، اضافه می‌کند که «دولت‌وقت تلاش کرد تا اقدامات گسترده، مفید و موثر انجام شده در ‌سال‌های گذشته در رابطه با مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در کشور مورد تاکید بیشتر قرار گیرد. به همین جهت، در نشست‌های بین‌المللی، بر این نکته تاکید شد که ایران به‌عنوان یکی از قربانیان عملیات تروریستی همواره اقدامات گسترده‌ای را برای مقابله با تمامی ابعاد تروریسم انجام داده است. همچنین مقررات، مصوبات و آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های متعددی که در دولت‌های گذشته و سال‌های اخیر در راستای مبارزه با پولشویی در سطح کشور تصویب شده‌اند، معرفی شد. از جمله مهم‌ترین این اقدامات، انعکاس تصویب قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم در پایان سال 1394 ازسوی مجلس شورای اسلامی بوده است. تدابیر مزبور منجر به تعلیق «اقدامات مقابله‌ای» علیه کشور شد و این اقدامات، به فضل خدا در چارچوب قانون اساسی و سیاست‌های کلان نظام تا خروج کامل از فهرست کشورها و مناطق پرخطر و غیر همکار ادامه خواهد داشت».

همکاری زیر نظر شورای‌عالی مبارزه با پولشویی

تصمیم به انجام اقدامات اخیر، ازسوی شورای‌عالی مبارزه با پولشویی و با موافقت کلیه اعضای آن شامل وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر صنعت، معدن و تجارت، وزیر اطلاعات، وزیر کشور و رئیس کل بانک مرکزی اتخاذ شده و کلیه تعاملات، تحت نظر این شورا و در چارچوب‌های مقرر شده توسط آن با در نظر گرفتن کلیه ملاحظات و مصالح ملی، اطلاعاتی و امنیتی انجام می‌گیرد. از این رو، هیچ یک از دستگاه‌ها و نهادهای کشور، رأسا اقدام به تعامل یا توافق با گروه مزبور نکرده و شورای عالی مبارزه با پولشویی به‌عنوان مرجع قانونی و ذی‌صلاح ملی در این رابطه، اقدام به سیاست‌گذاری کرده و بر اقدامات انجام شده نظارت و اشراف کامل دارد. در این راستا، پس از اتخاذ تصمیم در شورای عالی مبارزه با پولشویی مبنی بر پذیرش برنامه اقدام گروه اقدام مالی و اجرای آن در چارچوب قانون اساسی کشور، وزیر امور اقتصادی و دارایی به‌عنوان رئیس شورای عالی مبارزه با پولشویی، مراتب را طی نامه‌ای به رئیس گروه اقدام مالی اعلام کرد. ضمنا اجرای برنامه اقدام با هدایت و نظارت راهبردی شورای عالی امنیت ملی صورت می‌گیرد.

پاسخی به نقدهای مطرح شده

گزارش شورای عالی مبارزه با پولشویی، در ادامه به پنج انتقاد مطرح شده درخصوص همکاری ایران با گروه اقدام مالی پرداخته و به این انتقادها پاسخ گفته است:

1- توجه به رویه‌ها، نه جمع‌آوری اطلاعات: براساس گزارش، یکی از انتقادهایی که در روزهای اخیر مطرح شده، امکان ارائه اطلاعات مالی ایران به گروه اقدام مالی است. گروه اقدام مالی به سیاست‌ها، رویه‌ها، قوانین و مقررات می‌پردازد. برای گروه اقدام مالی مهم است که در کشورها قوانین ملی کارآ و اثربخشی برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم وجود داشته باشد؛ مقامات قضایی و اجرایی، اختیارات کافی برای نظارت بر اجرای این قوانین و مقررات داشته باشند؛ شناسایی مشتری در موسسات مالی انجام شود؛ سوابق معاملات برای مدت مشخصی نگهداری شود و نظایر آن. گروه اقدام مالی به جمع‌آوری اطلاعات تراکنش‌ها و معاملات خاصی نمی‌پردازد. این گروه، هیچ مکانیزمی برای دریافت اطلاعات از بانک‌ها و کشورها ندارد و اساسا کارکرد این گروه، بررسی سیاست‌ها و رویه‌هاست نه داده‌ها، معاملات و تراکنش‌ها.

2- تعهد به دادن اطلاعات وجود ندارد: گزارش شورا در ادامه به انتقاد دوم مطرح شده از سوی مخالفان پرداخته است. طبق اطلاعیه منتشر شده، این نگرانی ابراز شده است که عضویت در گروه اقدام مالی باعث خواهد شد تا اطلاعات بانکی ایران در دسترس آمریکا و سایر کشورها قرار گیرد.

واقعیت این است که هیچ یک از اعضای گروه اقدام مالی به دلیل عضویت در این گروه، متعهد نیست که اطلاعات مشتریان نظام مالی خود را در اختیار سایر اعضا قرار دهد و هرگونه تبادل اطلاعاتی میان اعضا بر اساس معاهدات دوجانبه یا چندجانبه میان آنها و پس از تصویب مجالس و سایر مراجع ذی‌صلاح داخلی آنها خواهد بود. به عبارت دیگر، اگر میان دو کشور عضو، معاهده معاضدت قضایی وجود داشته باشد و در آن معاهده قید شده باشد که اطلاعاتی در زمینه مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم میان مقامات قضایی و اجرایی آنها مبادله خواهد شد، آنگاه بر همان اساس و در چارچوب همان معاهده مبادله اطلاعات انجام خواهد شد. اما اگر چنین معاهده‌ و ترتیباتی وجود نداشته باشد، صرف عضویت در گروه اقدام مالی و اجرای توصیه‌های گروه مزبور باعث نخواهد شد که تبادل دوجانبه اطلاعات صورت گیرد. روشن است در معاهدات معاضدت قضایی که میان جمهوری اسلامی ایران و سایر کشورها منعقد شده‌اند و تماما به تصویب و تایید شورای نگهبان رسیده و یا خواهند رسید دغدغه‌های کشور در رابطه با انتقال اطلاعات حساس در نظر گرفته شده و تحفظ‌های لازم صورت گرفته و خواهد گرفت.

3- اختیار کشورها در تشخیص مصادیق تروریسم: بر اساس گزارش شورای عالی مبارزه با پولشویی، دیگر انتقاد مطرح شده این است که ایران به واسطه همکاری با گروه اقدام مالی موظف خواهد شد که تفسیر کشورهای غربی از تروریسم را بپذیرد. گروه اقدام مالی هیچ تعریفی از تروریسم ارائه نداده و به معرفی مشاغل و ابزارهایی که ممکن است مورد سوءاستفاده تامین‌کنندگان مالی تروریسم قرار گیرند پرداخته و توصیه‌های لازم را در این خصوص ارائه کرده است. تعریف تروریسم امری است که مورد اختلاف کشورهای مختلف قرار دارد. با این حال، در کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم (1999)، تعریفی از تروریسم پذیرفته شده است که در قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم مصوب 1394 در جمهوری اسلامی ایران نیز با اندکی تغییر در عبارات، مورد قبول قرار گرفته است. به موجب قانون مزبور، ایران نیز مانند اکثر کشورها «اعمال خشونت باری را که از طریق ارعاب مردم، قصد تاثیرگذاری بر سیاست‌ها و رویه‌های دولت‌ها را دارند»، اعمال تروریستی محسوب کرده است و به بخش قابل‌توجهی از کنوانسیون‌های سازمان ملل متحد که برای مقابله با تروریسم تدوین شده‌اند، پیوسته است. بنابراین از جهت مفهومی، ایران در تعریف تروریسم با جامعه بین‌المللی همسو است. در رابطه با مصادیق سازمان‌ها و گروه‌های تروریستی، ایران مانند هر کشور دیگری حق دارد که در قوانین خود، نهاد‌های ذیصلاح برای تعیین مصادیق سازمان‌ها و گروه‌های تروریستی را مشخص کند و این مصادیق را به اشخاص حقیقی و حقوقی ابلاغ کند. هیچ چیز در توصیه‌های گروه اقدام مالی وجود ندارد که ایران را ملزم کند از فهرست آمریکا یا هر کشور دیگری درخصوص سازمان‌ها و نهاد‌های تروریستی تبعیت کند. ایران مانند بسیاری از کشورها می‌تواند در هنگام پیوستن به هر کنوانسیونی، اعمال حق شرط کند.

4- الزامی به اجرای همه قطعنامه‌ها نیست: طبق این گزارش، چهارمین انتقاد وارد شده بر تعامل با گروه اقدام مالی این است که ایران، با اجرای استانداردهای گروه اقدام مالی مکلف خواهد شد که قطعنامه‌های تحریمی سازمان ملل متحد علیه خود را اجرا کند. مبنای این انتقاد، توصیه شماره 7 گروه اقدام مالی است که مقرر می‌دارد: «در اجرای قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد در ارتباط با جلوگیری، سرکوب و توقف اشاعه سلاح‌های کشتارجمعی و تامین مالی آن، کشورها باید تحریم‌های مالی هدفمند را به اجرا بگذارند.» قطعنامه‌های یادشده کشورها را ملزم می‌کنند برای اطمینان از اینکه هیچگونه وجه یا دارایی دیگری، به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم در اختیار شخص یا نهادی قرار نگیرد که توسط یا به موجب اختیارات شورای امنیت سازمان ملل متحد- تحت فصل هفتم منشور سازمان ملل متحد- معین شده‌اند یا اشخاص مزبور از آن وجوه یا دارایی‌ها بهرمند نشوند، بدون تاخیر، وجوه و دارایی‌های آنها را مسدود کنند. منتقدان تعامل با گروه اقدام مالی اظهار می‌دارند اجرای این توصیه باعث خواهد شد ایران مکلف به اجرای قطعنامه 1929 و سایر قطعنامه‌های تحریمی علیه خود شود. در پاسخ باید گفت اصولا اجرای توصیه هفتم گروه مذکور در برنامه اقدام مورد توافق ذکر نشده است. همچنین مشابه بسیاری از کشورها، اجرای تمامی توصیه‌های 40 گانه الزام‌آور نبوده و از این بابت تعهدی متوجه کشور نخواهد بود. در رابطه با قطعنامه 1267 (موضوع توصیه ششم گروه اقدام مالی) نیز باید اشاره کرد که این قطعنامه مرتبط با القاعده، طالبان، داعش، اسامه بن لادن و سایر اشخاص و سازمان‌های تروریستی مرتبط با آنهاست که اقدامات متعددی را علیه جمهوری اسلامی ایران انجام داده‌اند و ایران نیز همانند برخی دیگر از کشورها قربانی عملیات تروریستی این گروه بوده است. از این رو مفاد این قطعنامه از سال‌ها پیش در بانک‌های کشور اجرا می‌شود. حتی در صورت اضافه شدن اسامی دیگر به این فهرست در قطعنامه‌های آتی نیز هیچ گونه تحمیلی نمی‌تواند بر کشور صورت گیرد چرا که در قانون مجلس شورای اسلامی تصریح شده است که تشخیص مصادیق تروریسم تنها توسط شورای عالی امنیت ملی کشور صورت می‌گیرد.

5- قطع روابط با اشخاص مشمول تحریم‌های آمریکا: در نهایت، پنجمین انتقاد مطرح شده در روزهای اخیر، این است که «ایران، با تعامل با گروه اقدام مالی، مکلف به اجرای تحریم‌های آمریکا خواهد شد و لذا بانک‌ها و موسسات مالی ایران، مکلف خواهند شد رابطه خود را با نهادهای باقی مانده در فهرست تحریم‌های آمریکا قطع کنند». بیانیه شورای‌عالی مبارزه با پولشویی، درخصوص این انتقاد چنین پاسخ می‌دهد: به لحاظ فنی و تخصصی هیچ امری در استانداردهای گروه اقدام مالی وجود ندارد که ایران یا هیچ کشور دیگری را مکلف به تبعیت از تحریم‌های آمریکا کند. رژیم تحریم‌های آمریکا مستقل از گروه اقدام مالی است. علاوه بر این، در متن برجام این نکته مورد اذعان قرار گرفته است که کلیه اشخاص ایرانی، می‌توانند با یکدیگر روابط مالی و اقتصادی داشته باشند.